就《精神卫生法（草案）》致国务院法制办公室的建议信
北京爱知行研究所
2011年6月24日发布
国务院法制办公室：
我们是长期关注公共卫生领域的公益组织北京爱知行研究所（注册名：北京知爱行信息咨询有限责任公司），致力于在社会边缘人群和艾滋病脆弱人群中开展艾滋病防治工作，目标人群也包括精神障碍患者和相关群体。结合与社群人员的交流，我们对《精神卫生法（草案）》提出如下修改意见。
一、该草案整个章节和内容对维护精神障碍患者的合法权益存在缺失
1.对精神障碍患者享有的公民基本权利强调不足，草案相关条款规定的过于原则、简单化，如未明确说明保护精神障碍患者婚姻和婚姻自由权、子女抚养权等内容。草案对精神障碍患者的隐私权和人格尊严的保护缺乏有力的措施，部分条款涉嫌与保护隐私和人格尊严发生冲突。
2.维护和促进公民精神健康不仅需要治疗精神障碍，对精神障碍的诊断是相关治疗的前提条件，草案总则部分应将“精神障碍诊断”纳入本法的适用范围。
3.对精神障碍患者的权益保护应纳入司法化的程序之中，如对精神障碍患者监护人的认定应当依照民法的相关规定由法院进行确认，而不是由精神科医生或医院认定。应明确精神科医生与法官的责任权限，区分法律标准与医疗标准。
4.对精神障碍患者的非自愿入院医疗、强制医疗适用条件过宽，非自愿入院、强制医疗剥夺了当事人的人身自由权等基本权利，应当在严格的条件和程序之下适用，并限定强制住院医疗的时间。宽泛的适用条件涉嫌对强制机关滥用权力对精神障碍患者进行非自愿治疗提供条件。
5.维护精神障碍患者的合法权益，促进精神障碍患者康复，需要更多的社会力量参与知识宣传、政策倡导、社区康复等活动。建议草案条款应体现鼓励民间组织、社会力量参与精神卫生工作。
6.为防止愈演愈烈的“被精神病”现象，建议增加不适用《精神卫生法》的例外条款。如下列情况不适用《精神卫生法》收治：1.毒品成瘾；2.宗教信仰不同；3.政治信仰不同；4.性取向不同；5.智力残疾等。建议《精神卫生法》对哪些属于草案的管理范围明确的作为附件列出来，以免该草案被乱用。
7.建议根据《世界人权宣言》等联合国人权文件和《中华人民共和国宪法》，在总则部分对精神障碍患者所享有的基本人权给予明确，如：保护精神障碍患者的通讯权、探视权、选择治疗方法权、出院的权利，定期接受复诊的权利等。同时，对于患有精神障碍的妇女和儿童，需要增加特别条款加以保护。
8.建议在具体责任中增加公权运行的透明度，在权利救济中增加程序透明度和信息权利保障。
二、对具体条款的建议
第二条 在中华人民共和国境内进行维护和促进公民精神健康、治疗精神障碍、促进精神障碍患者康复的活动,适用本法。
[建议]将“治疗精神障碍”修改为“诊断和治疗精神障碍”
第三条 精神卫生工作实行预防为主的方针，坚持预防、治疗和康复相结合的原则,建立政府组织领导、部门各负其责、全社会共同参与的机制。
[建议]明确该条款中“预防”的概念，是预防社会精神障碍发病数量、减少诱使精神障碍患者发病的社会因素等精神卫生医学概念，而不是由强制机关对所有精神障碍患者加以管控。
第四条 精神障碍患者的人格尊严、人身安全等宪法规定的公民基本权利不受侵犯，享有的受教育、劳动、医疗、隐私、从国家和社会获得物质帮助等合法权益受法律保护。
精神障碍患者参加劳动，有权获得相应的报酬。
[建议]增加保护婚姻权、婚姻自由权、子女抚养权内容
第九条 中国残疾人联合会及其地方组织依照法律、法规或者接受政府委托，开展精神卫生工作，动员社会力量，发展精神卫生事业。
国家鼓励和支持工会、共青团、妇女联合会、红十字会、科学技术协会等团体依法开展精神卫生工作。
村民委员会、居民委员会根据所在地人民政府的要求，协助开展预防精神障碍发生、促进精神障碍患者康复等工作。
[建议]对村民委员会、居民委员会的赋权应当谨慎，防止赋予基层组织滥用公权力的危险。村委会和居委会在实际工作中行使政府权力，不适合直接参与精神卫生服务工作。应该强调社区自发或志愿团体来参与基层精神卫生服务
第二十条 国务院卫生行政部门建立精神卫生监测网络，实行严重精神障碍发病报告制度，组织开展精神障碍发生状况、发展趋势等的监测和专题调查工作。精神卫生监测和精神障碍发病报告管理办法，由国务院卫生行政部门制定。
[建议]该条款涉嫌与保护精神障碍患者隐私与人格尊严条款冲突，应注明该监测网络、报告制度对患者的隐私保护。
第二十三条 精神障碍的诊断不得以精神健康状况以外的原因为依据。
除法律另有规定外，不得违背他人意志进行确定其是否患有精神障碍的体格检查。
[建议]明确何为“精神健康状况以外的原因”，应列明不适用精神障碍诊断的情况：1.政治、宗教、文化信仰不同；2.性倾向不同；3.毒品成瘾；4.遵循法律规定的途径维护权益者等情况。
第二十六条 疑似精神障碍患者发生或者将要发生伤害自身、危害公共安全或者他人人身安全、扰乱公共秩序行为的,其监护人、近亲属、所在单位、村民委员会或者居民委员会、当地公安机关应当立即予以制止，其监护人、近亲属并应当将其送往医疗机构进行精神障碍诊断。其中，有严重危害公共安全或者他人人身安全行为的，由当地公安机关将其送往医疗机构进行精神障碍诊断,并通知其监护人、近亲属。
接到依照前款规定送诊的疑似精神障碍患者，医疗机构应当将其留院，立即指派2名以上精神科执业医师进行诊断，并在72小时内作出书面诊断结论。诊断结论应当立即告知患者及其监护人、近亲属；其中，属于当地公安机关送诊的疑似精神障碍患者的，还应当告知送诊的公安机关。
[建议]医疗机构做出的书面诊断结论，应当立即告知并送达患者及其监护人、近亲属。
由单位送往医疗机构进行精神障碍诊断的，应当经过单位负责人签字同意，形成书面文件，送达被送治人及其监护人、近亲属。由村民委员会、居民委员会送往医疗机构进行精神障碍诊断的，应经过负责人签字同意，形成书面文件，送达被送治人及其监护人、近亲属。由公安机关送往医疗机构进行精神障碍诊断的，应当由分局以上公安局长签字同意，形成书面文件，送达被送治人及其监护人、近亲属。
第二十七条 精神障碍的住院治疗由患者自主决定。只有精神障碍患者不能辨认或者不能控制自己行为，且有伤害自身、危害公共安全或者他人人身安全、扰乱公共秩序危险的，才能对患者实施非自愿住院医疗。
[建议]删除“危害公共安全、扰乱社会秩序危险”条件，修改为“且有明显伤害自身或者他人人身安全的危险，才能对患者实施非自愿住院治疗。”
第二十九条 当事人或者其监护人对非自愿住院医疗结论有异议的，可以选择所在地省、自治区、直辖市行政区域内其他具有合法资质的医疗机构进行复诊。承担复诊的医疗机构应当在接到复诊要求后指派2名精神科执业医师进行复诊，并在5日内作出书面复诊结论。
对复诊结论有异议、要求鉴定的，当事人或者其监护人应当自主委托依法取得资质的精神障碍司法鉴定机构进行鉴定；医疗机构应当为当事人提供司法鉴定机构的名单和联系方式，并提供技术手段。精神障碍司法鉴定机构应当接受委托，并在7日内完成鉴定。
[建议]增加异议手段，如果当事人或监护人不满意精神障碍医疗诊断和司法鉴定时，可向法院提起诉讼。
第三十三条 有违反刑法行为的疑似精神障碍患者，依照有关法律的规定进行处理；需要政府实施强制医疗的，由公安机关执行。执行强制医疗的具体办法，由国务院公安部门会同国务院卫生行政部门制定。
[建议]实施强制医疗的决定应由县级以上公安机关负责人签字同意，形成书面文件，送达被送治人及其监护人、近亲属。
第三十六条 医疗机构及其医务人员应当遵循精神障碍诊断标准和治疗规范，制定周详的治疗方案，并向精神障碍患者及其监护人说明治疗方案及有关治疗方法、目的以及可能产生的后果。
实施精神障碍治疗措施，应当取得患者本人的同意；患者不能辨认或者不能控制自己行为的，应当取得其监护人的同意。
[建议]医疗机构实施的精神障碍治疗措施，应当以必要为前提，不得滥用保护性医疗。
第三十七条 患者在医疗机构内发生或者将要发生伤害自身、危害公共安全或者他人人身安全、扰乱医疗秩序的行为，并且实施约束或者隔离是唯一可用手段时，医疗机构及其医务人员可以实施约束、隔离等保护性医疗措施。实施约束、隔离等保护性措施，应当遵守诊疗技术规范。
不得利用约束、隔离等保护性医疗措施惩罚精神障碍患者。
[建议]实施的约束、隔离等保护性医疗措施应有时间限制，明确责任人。
第四十一条 自愿住院治疗的精神障碍患者可以随时要求出院；患者不能辨认或者不能控制自己行为的，其监护人可以随时要求精神障碍患者出院。医疗机构应当同意患者出院。执业医师认为精神障碍患者不宜出院的，应当告知不宜出院的理由；患者或者其监护人仍要求出院的，执业医师应当在病历资料中详细记录告知的过程，同时提出出院后的医学建议，患者或者其监护人应当签字确认。
医疗机构应当组织精神科执业医师定期对非自愿住院患者进行检查评估。评估结果表明患者不需要继续住院治疗的，医疗机构应当立即通知患者本人及其监护人；属于强制医疗的精神障碍患者的，还应当将评估结果向有关公安机关报告。除强制医疗的患者外，患者本人或者其监护人可以在获知不需继续住院治疗的评估结果后立即办理出院手续。
[建议]对非自愿住院患者的检查评估应当有明确的时间，非自愿住院患者入院后，按月度对患者进行评估。强制住院医疗的患者入院时间不得超过6个月。
第四十二条 医疗机构及其医务人员应当尊重精神障碍患者的通讯和会见探访者等权利，如实将疾病治疗情况告知患者本人或者其监护人。
未经本人或者其监护人同意，任何单位或者个人不得公开精神障碍患者及其家属的姓名、住址、工作单位、肖像、病历资料以及其他可能推断出其具体身份的信息。
[建议]应明确尊重患者通讯会见权利的具体措施，应当在每一患者住院病区设立电话等通讯设施，并保障患者的使用权。医疗机构不得将通讯、会见作为对患者表现的奖惩措施。
第四十七条 社区康复机构应当为需要康复的精神障碍患者提供场所和条件,对患者进行生活自理能力和社会适应能力等方面的康复训练。
社区康复机构安排精神障碍患者参加有利于康复的劳动，应当支付相应的报酬。
医疗卫生机构应当为社区康复机构提供技术指导和支持。
[建议]劳动报酬不得低于当地最低工资标准，严惩利用精神障碍患者进行非法牟利的责任人。
第五十五条 各级人民政府应当根据精神卫生工作需要，将精神卫生工作经费列入本级财政预算。
[建议]各级人民政府必须将精神卫生工作经费列入本级财政预算。
第六十三条 县级以上地方人民政府未依照本法规定履行精神卫生工作组织、领导、保障等职责的，由上一级人民政府责令改正；本行政区域内发生损害精神障碍患者合法权益事件、造成严重社会影响，或者因玩忽职守、疏于管理致使精神障碍患者肇事肇祸、造成重大损失的，依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过、降级、撤职或者开除的处分；构成犯罪的，依法承担刑事责任。
县级以上人民政府卫生行政部门和其他有关部门未依照本法规定履行精神卫生工作职责的，由本级人民政府或者上一级人民政府有关部门责令改正，通报批评，依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告、记过或者记大过的处分；严重损害精神障碍患者合法权益或者造成其他严重后果的，给予降级、撤职或者开除的处分；构成犯罪的，依法承担刑事责任。
[建议] 要求基层政府对精神障碍患者肇事肇祸承担行政和刑事责任，会强化基层政府和警务人员对精神障碍患者或疑似患者实施监控，从而导致当事人隐私泄露，权益受到侵害。该条款将强烈地诱惑基层政府和警务人员找到“法律另有规定”，强迫对当事人“进行确定其是否患有精神障碍的体格检查”。
第六十四条 有下列情形之一的，依法承担民事责任；构成犯罪的，依法承担刑事责任：
（一）违反本法规定，违背他人意志进行确定其是否患有精神障碍的体格检查的；
（二）故意将非精神障碍患者作为精神障碍患者送入医疗机构的；
（三）违反本法规定，非法限制精神障碍患者离开医疗机构的。
[建议]对于单位、居民委员会、村民委员会、公安机关等行政部门送治的最终鉴定为非精神障碍患者的事件，应追究相关负责人和单位的责任。
第七十条 违反本法规定，有下列情形之一，给精神障碍患者造成人身、财产或者其他损害的，依法承担民事责任；构成犯罪的，依法承担刑事责任：
（一）精神障碍患者的监护人不履行监护职责的；
（二）歧视、侮辱、虐待精神障碍患者的；
（三）非法限制精神障碍患者的人身自由的；
（四）侵害精神障碍患者的受教育、劳动、医疗、隐私等合法权益的；
（五）有其他侵害精神障碍患者合法权益的行为。
[建议]对于单位、行政机关违反法律规定，将非精神障碍患者送至医疗机关强行治疗的，追究单位、行政机关负责人和单位的直接责任。
以上为我们对《精神卫生法（草案）》的一些建议，还望有关部门能从保护精神障碍患者的合法权益角度予以考虑。
北京爱知行研究所
2011年6月24日
联系电话：010-88142132 传真：010-88142133
附：
中国精神卫生立法没有消除公安机关滥用权力
北京爱知行研究所
民生观察工作室
2011年6月14日发布
国务院法制办公室6月10日将《精神卫生法（草案）》全文公布，征求社会各界意见。精神卫生法草案多了很多流行词汇，多了一些“进步”的思想，比如“精神障碍患者的人格尊严、人身安全等宪法规定的公民基本权利不受侵犯”、“不得非法限制精神障碍患者的人身自由”、“不得强迫任何人进行确定其是否患有精神障碍的体格检查”、“精神障碍的住院治疗由患者自主决定”、“医疗机构及其医务人员应当将精神障碍患者享有的权利告知患者本人及其监护人”，并明确规定非自愿住院医疗措施的适用条件。媒体报道纷纷表示，精神卫生立法将禁止广泛受到批评的“被精神病”现象。但是，纵观精神卫生法草案，“被精神病”的具体因素非但没有消除，反而有增无减。
一、 怎么不谈人生大事？
草案第四条表示：“精神障碍患者的人格尊严、人身安全等宪法规定的公民基本权利不受侵犯，享有的受教育、劳动、医疗、隐私、从国家和社会获得物质帮助等合法权益受法律保护。”
第四条没有涉及精神障碍患者的婚姻和婚姻自由的权利。人们不禁要问：难道精神障碍患者婚姻权利会受到限制或被剥夺吗？他们/她们有自由结婚或离婚的权利吗？他们/她们缔结的婚姻有效吗？他们/她们的配偶可以其精神障碍的理由要求解除婚姻吗？如果解除婚姻，谁将是他们/她们的监护人？
《母婴保健法》第九条规定：“经婚前医学检查，对患指定传染病在传染期内或者有关精神病在发病期内的，医师应当提出医学意见；准备结婚的男女双方应当暂缓结婚。”
《婚姻法》第七条规定“患有医学上认为不应当结婚的疾病”的，禁止结婚。第十条规定“婚前患有医学上认为不应当结婚的疾病，婚后尚未治愈的”的， 婚姻无效。
但是，中国母婴保健法和婚姻法上述歧视精神疾病或精神障碍的规定违反了联合国《残障人权利国际公约》和《经济、社会和文化权利国际公约》，也与中国宪法精神相违背。
《残障人权利国际公约》第二十三条强调“尊重家居和家庭”，规定：缔约国应当采取有效和适当的措施，在涉及婚姻、家庭、生育和个人关系的一切事项中，在与其他人平等的基础上，消除对残疾人的歧视，以确保：1、所有适婚年龄的残疾人根据未婚配偶双方自由表示的充分同意结婚和建立家庭的权利获得承认；2、残疾人自由、负责任地决定子女人数和生育间隔，获得适龄信息、生殖教育和计划生育教育的权利获得承认，并提供必要手段使残疾人能够行使这些权利；3、残疾人，包括残疾儿童，在与其他人平等的基础上，保留其生育力。
《经济、社会和文化权利国际公约》第十条规定：本公约缔约各国承认：“对作为社会的自然和基本的单元的家庭，特别是对于它的建立和当它负责照顾和教育未独立的儿童时，应给以尽可能广泛的保护和协助。结婚必须经男女双方自由同意。”第二条规定：“本公约所宣布的权利应予普遍行使，而不得有例如种族、肤色、性别、语言、宗教 、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产、出生或其他身份等任何区分。”
有必要注意到，1996年联合国人权委员会通过决议，一些人权条约中使用的名词“或其它身份”（or other status）“应该被解释为包括健康状况”，也就是说，对精神障碍患者组建婚姻家庭权利的限制和歧视受到禁止。
北京爱知行研究所和民生观察工作室认为，中国精神卫生立法，首先需要审视现有法规政策对精神障碍患者歧视的条款，并根据联合国人权公约和中国宪法人人平等的规定，立即采取措施，消除现有法规中与人权公约和宪法精神相抵触的条款。
二、 谁来管管公安机关？
精神卫生法草案根本无视各地公安机关滥用精神病迫害政治异议人士、宗教信仰者、上访人员和维权人士的现状，无视公安机关是“被精神病”的罪魁祸首，而在草案中赋予公安机关更大的权力。
草案第二十七条规定：“精神障碍的住院治疗由患者自主决定。只有精神障碍患者不能辨认或者不能控制自己行为，且有伤害自身、危害公共安全或者他人人身安全、扰乱公共秩序危险的，才能对患者实施非自愿住院医疗。”其中，对“危害公共安全”、“扰乱公共秩序”缺乏明确的界定，存在广泛的被公安机关滥用来迫害政治异议人士、访民和维权者的条件。
民生观察工作室建立了“中国精神病院受难者数据库”，记录了六百多个被强制送入精神病院住院治疗的案例，其中受害人大多是访民、法轮功修炼者和异议人士。
鉴于我国公安机关肩负艰巨的维护社会稳定的工作，参与广泛的紧急预案工作，并与公民权利产生严重的冲突，我们认为，精神卫生立法应该明确规定，公安机关在涉及维稳、维权和应急预案处理工作中，应该慎用精神障碍诊断和对“患者”实施非自愿住院医疗，除非当事人或其监护人或律师主动提出精神障碍诊断。
而对任何危害公共安全或扰乱公共秩序的违法犯罪者，公安机关首先应该通过法律程序处理。对疑似精神障碍患者，如果在监所里，可以在监所里进行精神障碍会诊。如果确实是精神障碍患者，可以依照法律考虑予以减刑或免予刑事处罚，同时可以在监所内提供精神卫生治疗或护理服务。如果不在监所里，精神障碍诊断应该遵循自愿的原则，公安机关不得强迫当事人接受精神障碍诊断。
北京爱知行研究所和民生观察工作室认为，中国立法者需要首先研究公安机关滥用精神障碍诊断和非自愿住院医疗侵害人权的情况，通过法律规定禁止公安机关滥用精神障碍诊断和侵害人权的情况。
三、 政府能管制精神障碍发作吗？
精神卫生法草案第六十三条规定：“本行政区域内……因玩忽职守、疏于管理致使精神障碍患者肇事肇祸、造成重大损失的，依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过、降级、撤职或者开除的处分；构成犯罪的，依法承担刑事责任。”
要求基层政府对精神障碍患者肇事肇祸承担行政和刑事责任，无疑会强化基本政府和警务人员对精神障碍患者或疑似患者实施监控，而导致当事人隐私泄露，权益受到侵害。第六十三条将强烈地诱惑基层政府和警务人员找到“法律另有规定”，强迫对当事人“进行确定其是否患有精神障碍的体格检查”。
我们认为，精神障碍是很多疾病的统称，其发病和因素极其复杂。我们生活在一个精神上会出现障碍的人类群体中，我们人类会出现精神障碍。我们可以要求我们的政府积极开展精神卫生工作，保护精神障碍患者的权利，但我们不能要求政府为每一件精神障碍发作负责任，即便是在预防恶性肇事肇祸、可能造成重大损失的事件的名义下。作为人类成员，我们一直生活在有风险的环境里。政府可以支持精神卫生专家来教育大众认识精神障碍及其危害，帮助人们学会管理自己和身边的精神障碍患者。但希望完全消除精神障碍，特别是可能造成重大损失的肇事肇祸精神障碍，将不仅无法消除精神障碍的风险，反而因为隐私泄露、权益侵害和被监视的情况，而加剧精神障碍患者的病情，导致立法者希望避免的肇事肇祸情况恶化。
四、 公安管控下如何保护隐私和尊严？
精神卫生法草案规定保护精神障碍患者隐私，保护患者人格尊严，但是保护隐私和人格尊严的规定和精神卫生法草案其他条款相冲突。
草案第二十条规定：“国务院卫生行政部门建立精神卫生监测网络，实行严重精神障碍发病报告制度。”第六十三条规定县级以上地方人民政府“因玩忽职守、疏于管理致使精神障碍患者肇事肇祸、造成重大损失的，依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过、降级、撤职或者开除的处分；构成犯罪的，依法承担刑事责任。”
草案第六十三条合并第二十条，将驱使地方政府和警务人员对卫生部门登记在册的严重精神障碍患者进行严格的监控和管制，从而难免导致隐私的泄露和权益受损害。
保护患者隐私和人格尊严的规定，也和中共维护社会稳定、对精神障碍患者实施公安动态管控的工作相冲突。
2011年2月20日，中共中央政法委书记周永康在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上发表讲话，强调加强和创新社会管理，在精神卫生方面，要建立预测、预警、疏导、救助机制，及时发现和解决社会成员的心理问题，防范和降低社会风险。
精神卫生法草案第六十三条的规定，实际上为周永康的讲话提供了法律上的保障。而在公安部全国动态管控机制里，肇事肇祸精神病人属于重点管控对象。
今年3月17日，卫生部颁发《医疗机构临床心理科门诊基本标准（试行）》，提出建立“突发事件应急预案”。
根据中国公安部全国性部署，2010年3月，浙江省制定《浙江省公安机关重点人员动态管控工作规范》，针对七类重点人员采取全国动态管控措施，包括所谓肇事肇祸精神病人。同月，浙江省公安厅和卫生厅出台《浙江省预防处置精神病人肇事肇祸行为实施意见》，具体规定基层政府和企事业单位把精神疾病患者当作危险分子进行全面管控的办法，包括针对出现暴力行动的患者，也包括没有任何外显症状的“患者”；后者为滥用精神病学迫害人权打开方便之门。
可以预见的是，地方政府和警务人员将会积极利用卫生部门报告的严重精神障碍患者信息、医院临床心理科就诊病人信息，对精神障碍患者或疑似患者进行严格的监控和管制。在公安动态管控之下，保护精神障碍患者隐私和人格尊严的规定，就只能是一句空话。
五、 非自愿住院医疗可以终身吗？
精神卫生法草案对非自愿住院医疗进行了许多限制，就是没有限制非自愿住院医疗的时间限制。如果不对非自愿住院医疗进行时间上的限制，精神卫生法保护患者权利的规定就难以实现。
六、 当事人可以提起诉讼吗？
精神卫生法草案第二十九条规定：“当事人或者其监护人对非自愿住院医疗结论有异议的，可以选择所在地省、自治区、直辖市行政区域内其他具有合法资质的医疗机构进行复诊。”“对复诊结论有异议、要求鉴定的，当事人或者其监护人应当自主委托依法取得资质的精神障碍司法鉴定机构进行鉴定”。
但如果当事人或监护人不满意精神障碍医疗诊断和司法鉴定的话，当事人或监护人可以提起诉讼吗？当事人可以委托律师代表自己通过法院处理医疗纠纷吗？
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