评论:对民事案件“不立不裁”要加强监督
时间：2012-08-03 07:08:00作者：肖晓峰 董娟新闻来源：正义网-检察日报
2011年3月,最高人民法院、最高人民检察院联合印发了《关于对民事审判活动和行政诉讼实行法律监督的若干意见(试行)》。该意见第9条规定,对人民法院审判活动中的违法情形不适用再审程序的,人民检察院应当向人民法院提出检察建议。基于立案程序是审判活动的组成部分,据此,人民检察院有权对人民法院“不立不裁”违法行为进行监督。
“不立不裁”行为应予重视
在司法实践中,存在一些法院对符合条件的起诉既不予立案,也不以书面形式裁定不予受理的现象(简称“不立不裁”)。法院“不立不裁”主要有以下原因:一是受案件“调撤率”的影响,对于立案后难以调解结案的案件,先不进行立案处理;二是受“结案率”的影响,比如很多法院长期流行年终不“接”案子的做法;三是受“案结事了率”的影响,对于一些“难缠”的“烫手山芋”,有可能引发上访、闹访的案件,干脆将其“挡”在法院门外,不让其进入审判程序。
从司法实践来看,“不立不裁”行为严重限制或剥夺了原告的诉权,造成了当事人告状无门的后果,并极易引发、激化社会矛盾。笔者以为,“不立不裁”现象一方面原因是法律制度的缺失,当事人无救济程序,法院对“不立不裁”的违法行为无须承担相应后果;另一个很重要的原因是,现实中检察机关对立案程序的监督长期处于缺失状态,因此建立有效的民事立案检察监督机制势在必行。
民事立案检察监督的方式
笔者认为,我国民事检察权由程序纠正权和实体建议权组成。建议权对于被建议对象是有选择的,可以采纳建议意见,也可以不采纳建议意见;而纠正权对于被纠正对象是没有选择余地的,必须按照纠正意见进行。根据民事诉讼法的规定,人民法院对人民检察院的抗诉必须再审。也就是说,无论抗诉理由成立与否,民事检察抗诉必定引起法院再审程序,法院对此没有其他选择余地。而从审判程序的设置上来说,再审程序是对原审程序的纠正和否定,即民事检察抗诉程序本身是对法院原审程序的纠正和否定。另外,对于人民检察院的抗诉理由(对实体的处分意见),人民法院可以采纳,也可以不采纳,即民事检察抗诉程序对案件实体权益的处分只是一种建议权。民事检察监督的建议权往往很难实现,其纠正权却能轻而易举地实现。因此,民事检察监督权在权力外观上集中表现为对程序的纠正性,其本质上是程序纠正权,这与法学理论界通说认为检察监督权本质上属于程序权相符合。民事立案检察监督属于民事检察监督的范围,故民事立案检察监督理权应属于程序纠正权。
两高《意见》规定了人民检察院对人民法院违法情形,不适用再审程序的,应当提出检察建议进行监督。但是仅仅采取检察建议一种方式,有悖民事检察监督权本质上属于程序纠正权的权能属性;检察建议对法院的“制约力”很弱,其最终要借助法院的“自身觉悟”来实现,很难起到权力相互制衡的效果;检察建议操作程序繁琐,周期冗长,极易造成部门之间相互“推诿”的现象,很难有效保障当事人的合法权益。
笔者认为,民事立案检察监督权和刑事立案检察监督权同属于检察监督权,权能属性是一致的,现行刑事立案监督的程序设置已经比较完备,民事立案监督可以借鉴刑事立案监督的纠正模式。纠正模式仅限于对程序纠正,并不对实体权益作出处分,不会造成对审判权的干涉和侵犯。由于民事诉讼是以当事人意愿而启动的,而刑事诉讼一般是以国家主动追究而启动的,故民事立案监督程序应区别于刑事立案监督程序。民事立案检察监督应当充分尊重当事人的意愿,贯彻告诉才处理原则,以当事人的申诉为前提,不能主动干预法院对案件的受理。
针对“不立不裁”情形,立案检察监督可以采取以下方式:(一)人民法院对当事人的起诉不予理睬,不接收当事人的诉讼材料,当事人向人民检察院提出申诉的,人民检察院可以向人民法院发出《要求说明不受理理由通知书》,要求人民法院限期作出不予受理的理由说明;人民法院收到后,应当在规定期限内向人民检察院书面说明不受理理由;如人民检察院认为人民法院书面理由不成立的,可以向人民法院发出《要求立案通知书》,通知人民法院在法定期限内立案;人民法院在收到《要求立案通知书》后,必须在法定期限内作出立案决定,并将副本送达人民检察院。(二)人民法院在收到当事人的起诉材料后,在法定期限内既不立案,也不裁定不予受理,当事人向人民检察院提出申诉的,人民检察院可以向人民法院发出《纠正违法通知书》,通知人民法院在法定期限内立案或者作出不予受理裁定书;人民法院在收到后,必须在法定期限内作出立案决定或者不予受理裁定书,并将副本送达人民检察院。(三)人民法院在收到当事人的起诉材料后,给当事人发“预立案”通知,当事人向人民检察院提出申诉的。人民检察院可以向人民法院发出《要求立案通知书》,通知人民法院在法定期限内立案;人民法院在收到后,必须在法定期限内作出立案决定,并将副本送达人民检察院。另外,在立案监督过程中,发现审判人员有“违反法律规定,擅自对应当受理的案件不予受理”及“因过失致使依法应当受理的案件未予受理,造成严重后果”等符合最高人民法院《人民法院审判人员违法审判责任追究办法(试行)》规定情形的,人民检察院应当向相关部门提出检察建议,追究相关人员的行政责任;构成犯罪的,应当及时将线索移交给职务犯罪侦查部门。
(作者单位:天津市人民检察院、天津市东丽区人民检察院)
《关于对民事审判活动和行政诉讼实行法律监督的若干意见(试行)》摘录：http://www.66law.cn/domainblog/27869.aspx
第五条 最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的民事判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的民事判决、裁定，经过立案审查，发现有《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十九条规定情形之一，符合抗诉条件的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百八十七条之规定，向同级人民法院提出抗诉。
人民检察院发现人民法院已经发生法律效力的行政判决和不予受理、驳回起诉、管辖权异议等行政裁定，有《中华人民共和国行政诉讼法》第六十四条规定情形的，应当提出抗诉。
第六条 人民检察院发现人民法院已经发生法律效力的民事调解、行政赔偿调解损害国家利益、社会公共利益的，应当提出抗诉。
第九条 人民法院的审判活动有本意见第五条、第六条以外违反法律规定情形，不适用再审程序的，人民检察院应当向人民法院提出检察建议。
当事人认为人民法院的审判活动存在前款规定情形，经提出异议人民法院未予纠正，向人民检察院申诉的，人民检察院应当受理。
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